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Regular o desregular el suelo, el dilema urgente de las ciudades

Quito es concebido de forma autárquica y cerrada, a pesar de ser un Distrito Metropolitano. Foto: Archivo / EL COMERCIO

El urbanismo busca la organización espacial de la ciudad y lo hace a través de la planificación urbana. Históricamente se originó en la Primera Revolución Industrial, cuando la clase obrera fue golpeada por la contaminación proveniente de la producción fabril. La salida encontrada fue separar los lugares de trabajo y residencia, provocando la necesidad de segregar los usos de suelo y convirtiendo a la zonificación en la base de la planeación urbana.

A principios del siglo pasado se instaló el urbanismo moderno, con usos de suelo según las funciones urbanas de comercio, residencia, industria, administración; cada una con las respectivas alturas de edificación, retiros y densidades, así como con los servicios e infraestructuras requeridos.

Esta propuesta llegó a América Latina como el sueño de un orden homogéneo en una ciudad desigual, produciendo la llamada ciudad dual: legal/ilegal o formal/informal. En otras palabras, con la regulación el suelo se determinaron los umbrales mínimos a los que debía acogerse la población, sin distinción social, cultural y económico. Ahí nacieron las favelas, las villas miseria, los pueblos jóvenes, los suburbios y los barrios periféricos, debido a que no pudieron acoplarse a esos estándares generales. Ojalá no pase lo mismo con la planificación que propone la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y Gestión de Suelo (Lootugs).

En 2016 la Asamblea Nacional aprobó la Lootugs, que obliga a todos los 221 cantones a tener un Plan de Uso y Gestión del Suelo (PUGS) hasta el 12 de septiembre del presente año (hoy). Tiene un horizonte temporal de vigencia de 12 años; esto es, hasta el 2033. Su función principal es la de regular y gestionar el uso, la ocupación y transformación del suelo conforme el modelo territorial deseado, proveniente del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT).

La normativa de la Lootugs, nacida bajo una concepción centralista de planificación, evidencia problemas. Primero, no reconoce las particularidades de la diversidad cantonal. El cantón El Pan, por ejemplo, cuenta con un poco más de 3 000 habitantes mientras Quito tiene más de 3 millones, lo cual hace que el primero sea rural y el segundo urbano y, sin embargo, los dos deben basarse en la misma normativa.

Inicialmente cabe preguntarse ¿con qué presupuesto puede El Pan realizar el PUGS? ¿En Ecuador cuantos municipios pueden considerarse rurales? Pero, además, por ejemplo, el PUGS de Quito no define el límite del Área Metropolitana, pero si la dicotomía urbano-rural, lo que en su interior no tiene sentido.

Segundo, el peso puesto en lo territorial impide incorporar a los PMDOT-PUGS las cualidades económicas, políticas y sociales de la condición portuaria de Guayaquil, de la capitalidad de Quito y de la intermediación de Cuenca. Esto es reconocer sus vocaciones históricas y funcionales. Lo mismo ocurre respecto de la cualidad metropolitana de las tres: Guayaquil cuenta con diez cantones, Quito con cuatro y Cuenca con dos.

Sin embargo, en el modelo territorial (PMDOT) estas condiciones están ausentes, aunque con alguna excepción el caso de Guayaquil. En Quito es más llamativo, porque se concibe al cantón de forma autárquica y cerrada, a pesar de ser legalmente un Distrito Metropolitano (1993). Su propuesta de planificación no reconoce la cualidad de centro de atracción de la población flotante que consume sus servicios e infraestructuras, como de la producción de Cayambe que exporta por el Aeropuerto Mariscal Sucre.

¿Sin proyecto de ciudad ni modelo de gestión?

¿Se puede hacer planificación urbana sin proyecto de ciudad y sin modelo de gestión? ¡Definitivamente no! Esto evidencia el débil vínculo entre PMDOT y PUGS, tanto que en Quito, el uno lo hacen una secretaría y el otro, en otra. ¡Absurdo!

De cualquier forma, Guayaquil tiene un modelo de gestión acorde con su proyecto de ciudad, que pone énfasis en la dinámica del mercado, expresado en un municipio que apela a las fundaciones privadas para su gobierno.

Quito que no tiene desde hace mucho tiempo un proyecto de ciudad, y su gestión está anclada en una estructura de gobierno construida a imagen y semejanza del gobierno nacional de Alianza País, se encuentra en total crisis y acefalía. Por último, Cuenca, en cambio, tiene un concepto de gobierno municipal anclado en empresas públicas municipales, que se fortalecen con la propuesta del PUGS.

¿Regular o desregular el mercado inmobiliario?

Los instrumentos que plantea el PUGS deben regular el mercado del suelo y la edilicia urbana, para construir el modelo territorial deseado. Sin embargo, lo que se observa en las tres ciudades es el uso de estas técnicas para flexibilizar el mercado en ciertas zonas clave. Esto potenciará el urbanismo de proyectos, las dinámicas de gentrificación y la segregación que impedirán el urbanismo ciudadano, de escala humana y de satisfacción de necesidades.

Las tres ciudades van por una visión tradicional de la ciudad dual, aunque con menor fuerza en el caso de Cuenca. Por un lado, desregulan el mercado inmobiliario en las zonas de alto valor actual y potencial y, por otro, regulan las zonas donde se ubica la población de bajos ingresos.

En uno y otro caso, la urbanización vendrá dada por la excepcionalidad. En los barrios populares que no cumplirán con la rigidez de la norma, seguirán con los procesos clásicos de legalización clientelar. Mientras, en la llamada ciudad compacta y en zonas de expansión especulativa, será posible a través de las paradas en los sistemas de transporte, de los planes parciales, de los polígonos de intervención territorial, de la concesión onerosa de derechos, como también de la proyección elevada de densidades en ciudades con crecimientos reducidos (Quito plantea 200 habitantes por hectárea).

Finalmente, el debate de la densificación que introdujo el covid-19 está ausente. La presencia de las infraestructuras de plataformas (Amazon, Google, Airbnb) y sus impactos territoriales no son tomados en cuenta.

La estructura patriarcal de la ciudad no se los considera para diseñar una más inclusiva. Los edificios vacíos que tienen funciones especulativas no han sido considerados. La seguridad ciudadana vinculada a los usos de suelo no se plantea (se roban bancos donde hay bancos).

La regulación del mercado del suelo urbano y edilicio queda liberada en las zonas de mayor renta. La propiedad comunal y pública se disuelve. Las área metropolitanas no funcionarán como tales. Sería bueno aplazar la aprobación para corregir estos problemas estructurales.

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