Fabián Corral

La potestad reglamentaria

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Se advierte, como tendencia creciente, la transferencia, a favor de las agencias, entidades, superintendencias, consejos, etc., de aspectos importantes de la regulación de los comportamientos personales, empresariales, contractuales, procesales, etc. Ese conjunto de reglas, que no tienen carácter de leyes, sin embargo, a título de “actos administrativos normativos”, ocupan cada vez más espacio en el ordenamiento del país. Se trata de reglamentos generales y especiales, instructivos, circulares, disposiciones, resoluciones, precedentes, instructivos, etc.

¿Cuáles son las razones que explican tal fenómeno y cuáles sus implicaciones?

1.- Antecedentes y fundamentos constitucionales. La Constitución de 1998, en el artículo 141, Nº 6, ya estableció la posibilidad de que, mediante ley expresa, se delegue a los organismos públicos “de control y regulación” la facultad de expedir normas de carácter general en las materias de su competencia, “sin que puedan alterar o innovar las disposiciones legales”. Una disposición idéntica incluyó la Constitución del 2008, en el artículo 132, Nº 6.

Una rigurosa interpretación de la norma constitucional, que es la única que cabe en Derecho Público, conduce a la conclusión de que tal “delegación legislativa”, de carácter secundario y reglamentario, debería circunscribirse a los “organismos públicos de control y regulación”, esto es, la Contraloría General del Estado, las superintendencias y alguna otra entidad de naturaleza semejante. Por otra parte, la facultad de reglamentar las leyes corresponde exclusivamente al Presidente de la República (147, Nº 13). Sin embargo, varias leyes han asignado facultades reglamentarias a entidades y ministerios. Esto ocurre con la Ley Orgánica de Justicia Laboral expedida el 20 de abril de 2015, que atribuye al Ministro del Trabajo la facultad de regular numerosos aspectos contractuales y otros de los que la Asamblea, por alguna razón, no se ocupó. Ocurre también con el Servicio de Rentas Internas y con los numerosos consejos, y ahora “agencias”, que operan en el sector público.

2.- El ERJAFE. Curiosamente, el Ecuador carece de un Código Administrativo que regule las relaciones entre la Administración Pública y los administrados, y que regle los contratos, hechos y actos administrativos, y los reclamos, acciones, recursos, etc., que propongan las empresas y los ciudadanos ante las autoridades. La expedición de tal Código era tarea exclusiva de la Legislatura. Sin embargo, en un acto de extrema delegación normativa en beneficio del Ejecutivo, se propició, allá por el año 1994, la expedición del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva –ERJAFE- una suerte de código dictado por el Presidente de la República en función de una peculiar y nada ortodoxa “delegación constitucional”.

¿Por qué en ese entonces, y ahora, no se enfrentó el tema con un Código Administrativo moderno, sencillo y claro, y, en cambio, se imaginó el sui géneris “estatuto”?

En efecto, en un Estado de Derecho, el ERJAFE debió ser un “Código Administrativo” expedido por el Congreso. El problema, ahora, es que no hay claridad en la ubicación de tal Estatuto en la estructura del ordenamiento jurídico previsto en el artículo 425 de la Constitución, tal ubicación, más allá de cualquier apreciación, resulta problemática, ya que no existe categoría jerárquica en que se lo pueda subsumir. No es ley orgánica, ni es ley general ni especial, no es tampoco simple acto administrativo. ¿Será un “acto normativo” sui géneris sin correspondencia definida en la Constitución?

3.- Los límites de los reglamentos. Tanto los reglamentos, como las “normas de carácter general” a las que se refiere la Constitución, tienen límites: no pueden alterar ni innovar las disposiciones legales. Son simples vías de aplicación de la ley, y no constituyen estatutos autónomos, no son normas que puedan asignar o suprimir derechos, ni tipificar infracciones ni establecer procedimientos en temas alusivos al ejercicio de derechos y garantías (artículo 132, Nº 1 Constitución). Pese a ello, la deformación del sistema legal, por la abundancia de esta clase de normativa secundaria, es cada vez más evidente. La carga reglamentaria y la proliferación de resoluciones, disposiciones, actos administrativos y toda otra suerte de instrumentos, han oscurecido al panorama normativo y están afectando al valor de la ley como instrumento clásico de los sistemas de Derecho.

Desde hace años ya, abundan las entidades públicas con innumerables potestades cuasi legislativas, que han contribuido a crear una “telaraña legal”, como acertadamente dijo, en su oportunidad, un jurista entendido en el tema, el doctor Luis Hidalgo López.

4.- Los temas de fondo. La disolución de la “legalidad” en la delegación legislativa a entidades que no son legisladores, en el concepto republicano del término, y el frecuente ejercicio de las potestades reglamentarias, merece una reflexión detenida, y debe considerarse como un fenómeno que, en la práctica, plantea una crisis del Estado de Derecho, frente al paralelo crecimiento práctico de lo que la doctrina llama “Estado Administrativo”, sustentado en la planificación, en las políticas públicas y en la capacidad de regulación autónoma de la Administración.

El crecimiento de ese fenómeno complica, al menos desde la perspectiva de la teoría constitucional, los principios contenidos en los artículos 132, Nº 1 y 6; 147, Nº 13; y 226 de la Constitución, todos los cuales coinciden en enunciar limitaciones a las “potestades legislativas” de entidades que no son legisladores, y en someter los estatutos de inferior categoría a la ley.

fcorral@elcomercio.org