Fabián Corral

Leyes orgánicas

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En los últimos tiempos ha prosperado el concepto de “las leyes orgánicas”. En efecto, toda suerte de normas laborales, societarias, financieras, sociales, tributarias, etc. se han expedido bajo tal categoría. No conozco las razones de los legisladores para proceder de tal forma, más allá de algunas hipótesis de orden político que intuyo; tampoco se advierte una solución a los conflictos que empiezan a presentarse entre tales disposiciones, ni cuál será la suerte de un ordenamiento legal saturado de leyes de esa categoría, que están en la cúspide de la pirámide normativa, inmediatamente después de la Constitución, disputándose la primacía sobre las demás.

Caben algunas reflexiones sobre tan fértil empeño legislativo.
1.- ¿Qué son las leyes orgánicas?.- La Constitución de 2008, en el artículo 133, establece las siguientes clases de leyes orgánicas, en una enumeración, al parecer, taxativa, y estas son: (i) las destinadas a la organización y funcionamiento de las instituciones creadas por la Constitución (la Asamblea Nacional, el CNE, los organismos de planificación, la Función Judicial, etc.); (ii) las que regulan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales (La ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional); (iii) las relativas a la organización, competencias, funcionamiento de los Municipios); (iv) las relativas a los partidos políticos y al sistema electoral.

En suma, como la palabra lo dice, leyes orgánicas deberían ser las que estructuran y organizan al Estado y a sus instituciones, y aquellas que constituyen el fundamento jurídico de los derechos individuales. Así, pues, tal categoría, doctrinariamente al menos, debería ser excepcional en un ordenamiento jurídico que responda a los principios del Estado de Derecho, ya que son su sustancia legal. Son la primera concreción de la Constitución y de los instrumentos internacionales.

La generalización del concepto de leyes orgánicas y la extensión de tal categoría a normas más bien ordinarias, las desnaturaliza, las vulgariza y genera conflictos o “antinomias” entre reglas, a veces de difícil, o de imposible solución. Otra consideración tiene que ver con el hecho de que la simple designación de una norma como orgánica no cambia necesariamente su verdadera índole y naturaleza, tal es el caso, por ejemplo, del Código Orgánico de la Producción de diciembre de 2009. En realidad, ¿es una ley orgánica?

Otra situación se plantea cuando un código, que no tiene la condición de “orgánico”, por ejemplo, el Código del Trabajo, sufre una reforma, como la del 20 de abril de 2015, que consta en una ley orgánica. ¿Se transformó, entonces, la Ley Laboral, por ese solo hecho, en orgánica, o conviven reformas orgánicas en una ley ordinaria?

2.- La devaluación de la ley ordinaria.-Esta tendencia legislativa genera la impresión de que la ley ordinaria habría sufrido peligrosa devaluación, y que cualquier norma que merezca importancia debería tener la calificación de orgánica, una especie de “santificación” de la norma, que no responde necesariamente a la lógica jurídica, ni se compadece con la estructura racional del ordenamiento legal. Al parecer, más bien, la idea que explicaría este fenómeno es la de que tal calificación dificulta la reforma, derogatoria o interpretación legislativa, ya que tales leyes, para cambiarlas, requieren de mayorías legislativas especiales. Al parecer, la razón política de la proliferación de esta categoría de leyes sería la de asegurar su inamovilidad, condicionar su suerte futura a mayorías legislativas difíciles de obtener. El artículo 133, inciso final de la Constitución dice: “La expedición, reforma, derogación e interpretación con carácter generalmente obligatorio de las leyes orgánicas requerirán mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional”.

Así pues, la proliferación de leyes orgánicas apuntaría a sellar o a inmovilizar a la legislación.

3.- Los conflictos de leyes orgánicas.-En todo ordenamiento jurídico se producen conflictos de leyes, oposiciones entre normas, lo que se conoce como “antinomias”. Para resolverlas hay tres “lógicas”: (i) la de la jerarquía, prevalece la norma de mayor jerarquía, esto es, la orgánica sobre las ordinarias; (ii) la de la especialidad, la norma general queda desplazada por la especial; y, (iii) la de la cronología, la nueva prevalece sobre la antigua.

¿Cuál es la solución si el conflicto normativo se produce entre dos normas calificadas como orgánicas? No es posible aplicar la lógica de la jerarquía, que es la que corresponde naturalmente a esta clase de normas. Ante tal dificultad, habría, entonces, que darle a la orgánica el tratamiento interpretativo propio de las leyes ordinarias, esto es asumir que la especial prevalece sobre la general, pero ¿puede haber leyes orgánicas “especiales”? Habría, en tal evento, que acudir a la lógica de la cronología?
El Art. 425 de la Constitución no soluciona este problema, porque no prevé el caso de conflictos de normas orgánicas entre sí. Ese texto constitucional profundiza la complejidad del tema cuando, a propósito a un asunto de técnica jurídica, hace mención a un tema político-municipal. En efecto, resulta extraña la alusión, en ese texto, a las competencias de los municipios.

Cabe preguntarse, ¿qué tiene que ver en el tratamiento de los conflictos normativos, como recurso jurídico, aquello de que, en caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, los tribunales y jueces deberán resolverlo según el principio de titularidad de las competencias municipales? ¿Están los municipios fuera del sistema, tienen categoría excepcional sus leyes y ordenanzas?
Temas para pensar.