Fabián Corral

Crisis de la legalidad

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Hay síntomas de que la legalidad está en crisis, que sus referentes, supuestos y valores han quedado en entredicho, y que ya no suscitan ni compromisos ni entusiasmos ni lealtades, todo por la acción del poder, el predominio de la tecnología, la velocidad con que cambia la sociedad, la globalización y, lo que es más grave, el descrédito de las instituciones.

1.- El Estado de Derecho.- A diferencia del “Estado de derechos y justicia”, que proclama erróneamente el artículo 1 de la Constitución del Ecuador, en el “Estado de Derecho”, el poder está sometido sistemáticamente a la Constitución y a Ley; la legalidad impera sobre todos, incluso sobre las políticas públicas, y la seguridad jurídica es la razón de ser del poder, su elemento inspirador. Al contrario, en el “Estado de derechos”, los derechos subjetivos –patrimonio moral de las personas- pasan a caracterizar a la organización política, el poder se apropia de ellos y los asigna caprichosamente a los individuos. La norma jurídica se convierte en un referente “blando” al servicio de un proyecto, es funcional a una ideología, y de ese modo los atributos personales -como la propiedad, la libertad y la búsqueda de la felicidad- quedan condicionados a un plan de gobierno y a la “cultura” que inspire a la burocracia.

El cambio que introdujo la Constitución del 2008 es de fondo, inadvertido sin embargo por la mayoría de la población, constituye el origen político de la crisis de la legalidad, porque bajo sus normas han proliferado: la delegación legislativa a ministerios y organismos de control, la discrecionalidad y el arbitrio, la confusión entre categorías legales, y la subjetividad en la interpretación de reglas y de derechos, al amparo de un mal entendido “neo constitucionalismo”, que privilegió las potestades judiciales de interpretación sobre la claridad y la certeza de la ley.

2.- La delegación legislativa.-Además de la abundancia de leyes orgánicas dictadas en los últimos años, incluso en asuntos que no son “orgánicos”, como exige el artículo 133 de la Constitución, la crisis de la legalidad tiene que ver con la sistemática delegación legislativa a organismos de control, ministerios y otras entidades de la administración, que expiden reglas generalmente obligatorias, verdaderas “leyes”, que han cambiado la estructura normativa del país, sin que provengan de órgano legislativo, y sin que obedezcan al concepto republicano de que las normas deben ser dictadas por legisladores elegidos democráticamente. En efecto, la Constitución, en el artículo 132, Nº 6, permite esa delegación en beneficio de los organismos de control y regulación, lo que ya rompe la estructura del Estado de Derecho. Más aún, más allá de la norma constitucional, el Código de la Producción (dic. 2009) primero, y la Ley Orgánica para la Justicia Laboral, después (abril 2015) delegaron potestades legislativas amplias al Ministro del Trabajo, para regular “relaciones de trabajo”, “modalidades contractuales”, etc. Pero nótese que el Ministerio no es órgano de control y regulación, al tenor de la Constitución.

El Ministerio ha expedido varios acuerdos ministeriales sobre los más diversos asuntos, ha reformado reglas, ha cambiado e interpretado normas mediante “fe de erratas” (R. O. 824, de 3 de agosto de 2016), y ha incidido en disposiciones legales sobre la participación en las utilidades (5% cargas familiares), mediante “oficio circular” de 31 de marzo de 2017, emitido la víspera de la fecha del reparto, en el cual se hacen “interpretaciones” de orden constitucional y legal, y de instrumentos internacionales, con efecto general y vinculante.

Además, buena parte de las normas vigentes en otros temas (telecomunicaciones, electricidad, banca, etc.) provienen de superintendencias, agencias, comités, secretarias, consejos, etc.. Tales normas tienen el contenido y el efecto de verdaderas leyes, y si bien teóricamente deberían estar subordinadas a las leyes formales, por su abundancia, reiteración y efectos prácticos, las han suplantado. Y porque, además, no hay quien ponga orden en semejante desconcierto. ¿Será tarea de la Corte Constitucional, de la Corte Nacional, quizá? O de la Legislatura?

La pregunta, entonces, es ¿en qué ha quedado el principio de reserva de ley?, ¿en qué ha quedado la garantía de seguridad jurídica que está vinculada con “la existencia de normas jurídicas, previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes”?

3.- La saturación de normas, la velocidad y la tecnología.- A la saturación de normas, al desorden de la estructura legal, a la proliferación de legisladores delegados, a la mala calidad de las leyes, se agrega la creciente especialidad del Derecho, la incidencia de la tecnología, la velocidad con que se mueve la sociedad, el cambio de los valores sociales, y la presencia incuestionable de la globalización.

4.- Reconocer la crisis de la legalidad.- Todo ello plantea serios problemas a los tradicionales cánones del Derecho, pone en entredicho las “ficciones necesarias” en que se han venido apoyando los sistemas normativos, por ejemplo, la presunción de conocimiento de la Ley, la eficiencia de la jerarquía normativa, la estabilidad, la seguridad jurídica, la prevalencia de los tratados internacionales, el principio de buena fe. Y todo ello sugiere la necesidad de enfrentar la crisis de la legalidad, sus facetas políticas, sus efectos económicos y sociales y, en especial, el desfase de un sistema jurídico que se está rezagando, y que no puede perder de vista valores como la libertad, los derechos individuales y los límites al poder.

¿No será necesario –urgente- que las universidades inauguren una cátedra que estudie precisamente “la crisis de la legalidad”?