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El gasto municipal tiene poco impacto en las elecciones

Uno de los gastos estratégicos municipales es en planes de vivienda. En la fotografía, la quinta etapa del plan Ochoa León, en Cuenca. Foto: Xavier Caivinagua / Archivo EL COMERCIO

Uno de los gastos estratégicos municipales es en planes de vivienda. En la fotografía, la quinta etapa del plan Ochoa León, en Cuenca. Foto: Xavier Caivinagua / Archivo EL COMERCIO

Uno de los gastos estratégicos municipales es en planes de vivienda. En la fotografía, la quinta etapa del plan Ochoa León, en Cuenca. Foto: Xavier Caivinagua / Archivo EL COMERCIO

La transferencia y devolución de recursos del gobierno central a los gobiernos locales es un importante instrumento de desarrollo para fomentar la inversión local, mejorar la infraestructura, balancear las desigualdades económicas y territoriales, y mejorar las condiciones de vida de la población.

La inminente elección de autoridades en gobiernos sub seccionales dentro de pocas semanas, plantea la pregunta de si existe una conexión entre los patrones de gasto local y las decisiones de los votantes de reelegir o no a sus autoridades municipales.

Una reciente investigación conjunta entre el Kings College de Londres y la Universidad de las Américas (UDLA) analizó los datos electorales y del presupuesto local de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) cantonales para el período 2009-2016, para identificar si las élites locales (alcaldes) tienen un manejo estratégico de su gasto como instrumento para asegurar sus carreras políticas.

La investigación muestra que los alcaldes recibieron importantes transferencias del gobierno central, pero estas fueron más nominales que efectivas, y los alcaldes tuvieron una limitada capacidad de gasto o asignación. A pesar de ello, encontramos que los alcaldes usaron su gasto de manera estratégica, invirtiendo más en la provisión de bienes públicos al inicio de sus mandatos y en obras de infraestructura hacia el final. A pesar de ello, no encontramos evidencia de que los votantes hayan premiado a los alcaldes con su voto en la siguiente reelección.

¿Cuánto reciben los GAD?

Si bien la descentralización formal en Ecuador comenzó con las transferencias del 15% del Gasto General a inicios de siglo, la Constitución de 2008 y la aprobación del Cootad en 2010 cambiaron los criterios de distribución para asegurar una asignación más justa, equitativa, transparente del gasto público. Junto con la abundancia de recursos petroleros, dichas reformas multiplicaron la cantidad de transferencias del gobierno central a los GAD.

Entre 2005 y 2015 el monto de transferencias casi se duplicó de 902 millones de dólares (reales) a 1 771 millones (reales). Dichas transferencias, sin embargo, tuvieron diferente peso en los diferentes presupuestos de los GAD. Para los 56 municipios más grandes (de más de 50 000 habitantes), las transferencias representaron el 49,4% de los ingresos, mientras que fueron casi el 71,5% para los 50 municipios con población menor de 10 000 habitantes.

¿Cómo se gastaron las transferencias?
La investigación consideró dos tipos de gasto a nivel local: los servicios públicos básicos (electricidad y agua), y el gasto en infraestructura (mejoramiento de carreteras, vías municipales y espacios públicos como parques, mercados, entre otros). El estudio sugiere que los alcaldes sí hacen un uso político estratégico de dichos recursos. El gasto en servicios públicos básicos, que generalmente busca mejorar el bienestar de los votantes a largo plazo, se observa al inicio del mandato de los alcaldes.

Por el contrario, el gasto en infraestructura, que tiende a producir una relación de intercambio político más visible con los ciudadanos, tiende a aumentar durante años electorales con la entrega de obras públicas.
El gasto en infraestructura también tiende a crecer cuando existe una mayor competencia política en la elección de los alcaldes. Por último, el gasto en ambos rubros aumenta en los casos de alcaldes que ya fueron electos en el período anterior, quizás porque ya han desarrollado una mayor experiencia en el manejo de las finanzas públicas.

¿Quién gana y quién pierde las elecciones?
La investigación muestra que una asignación estratégica de gasto público no es suficiente para que los alcaldes puedan asegurar su reelección. El manejo efectivo de distintos tipos de gasto tiene un impacto pequeño, que varía de acuerdo con el tamaño del municipio y el año de elección. Durante la elección municipal de 2009, por ejemplo, la inversión en gasto corriente y de capital aumentó la probabilidad de que un alcalde fuera electo si compitió en una ciudad con menos de 10 000 habitantes.

En ciudades más grandes, en cambio, solo la inversión acumulada en gasto corriente aumentó la probabilidad de reelección. Para la elección de 2014, la probabilidad de reelección en ciudades pequeñas estuvo ligada a la posibilidad de conseguir créditos del gobierno central, en tanto la probabilidad en ciudades más grandes aumentó cuando se logró mejorar la recaudación de ingresos propios.

La mayor sorpresa, sin embargo, fue que el dominio del partido del presidente Correa a nivel nacional solo aportó una ligera ventaja para los alcaldes de Alianza País durante las elecciones locales de 2009, pero no dio ninguna ventaja significativa durante las elecciones de 2014 (la proporción de alcaldes electos por el partido de gobierno disminuyó de 28,5% a 19,4%). Este resultado es inesperado porque Correa había logrado una impresionante mayoría en la elección presidencial de 2013, apenas un año antes de la elección municipal. La falta de resultados significativos sugiere que no existe una conexión electoral suficientemente fuerte o sistemática que permita a los votantes evaluar y compensar a los alcaldes por su manejo presupuestario en Ecuador.

¿Una oportunidad desperdiciada?
Lejos de descubrir una correspondencia entre los patrones de gasto y los resultados electorales, los alcaldes en funciones enfrentaron una desventaja electoral en la siguiente elección. Algunas explicaciones obtenidas a través de entrevistas con alcaldes indican que el Ejecutivo intervino directamente para demorar la transferencia efectiva de pagos y devolución de impuestos a los alcaldes, cuestionar los procesos administrativos de contratación de obra pública, o condicionar la ejecución de obras a determinados tipos de financiamiento externo.

La dependencia de financiamiento externo para fomentar gasto local se volvió particularmente importante a partir de la breve caída en el precio de petróleo en el año 2009, pero siguió con un aumento significativo en años siguientes.

La paradoja del financiamiento a los GADs cantonales es que el gobierno de Correa tuvo un activo papel para bloquear la ejecución efectiva y transparente del gasto local y recentralizar la toma de decisiones. Si hay una lección que se puede aprender de la última década, es la necesidad de permitir y habilitar una verdadera descentralización fiscal, de acuerdo con la legislación existente, para promover un manejo sustentable, responsable y transparente de las finanzas locales.

*Profesor de Economía Política en Mercados Emergentes, Kings College Londres. Docente-investigadora de Economía, Universidad de las Américas.