Pablo Sexto, ubicado en Morona Santiago, es el cantón más pequeño del Ecuador. Con apenas 2 380 personas, esta localidad junto con otras 148 tienen algo en común: su población no supera los 50 mil habitantes. Está fragmentación municipal que vive el país- desde los años 80- sigue siendo un desafío en términos de representación política y desarrollo local económico.
Este conjunto de 149 municipios representa el 67,4% del territorio ecuatoriano. En los últimos 14 años (2010-2024), apenas 14 jurisdicciones superaron los 50 mil habitantes.
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Para dimensionar su tamaño en términos poblacionales se puede ver, por ejemplo, que Pablo Sexto es ocho veces menor que Guayaquil, el cantón más grande del país, con 2,9 millones de habitantes.
En la Sierra, Loja y Azuay tienen más fragmentación
Loja y Azuay son una muestra significativa de la concentración de pequeños cantones. En Loja, 15 de 16 cantones tienen menos de 50 mil habitantes. Quilanga, Olmedo, Chaguarpamba y Sozoranga destacan por no superar los 10 mil habitantes.
Para Juan Carlos Santin, alcalde de Quilanga, uno de los retos de los cantones pequeños es la limitación económica. En su caso- reconoce- que aprendió a ‘tocar puertas’ al gobierno central y buscar recursos en ministerios, asociaciones y embajadas para financiar los proyectos locales.
Otros dos problemas que identifica: la falta de representación política y que los gobiernos de turno favorezcan a grandes ciudades. Ahí se concentra la votación y el apoyo político.
En Azuay, a excepción de Cuenca, 14 tienen menos de 50 mil habitantes. En El Pan, Guachapala, Oña, San Fernando, Pucará y Sevilla de Oro– los más pequeños-, incluso, su población se ha reducido y afrontan más desafíos económicos.
La alcaldesa de San Fernando, María Aurelia Sarmiento, reconoce que la dispersión poblacional y los limitados ingresos dificultan la mejora de los servicios públicos y el desarrollo económico. San Fernando, pasó de 3 991 a 3 760 habitantes entre 2010 y 2024. Ahora se implementa estrategias para retener a los jóvenes mediante la promoción de la educación técnica, el emprendimiento y actividades culturales.
En toda la Sierra, de 91 cantones, 69 registran menos de 50 mil personas. Es decir el 76%.
83% de cantones amazónicos, con menos de 50 mil habitantes
Las seis provincias amazónicas tienen cantones con menos de 50 mil personas. Estas representan 83% (34 de 41). Morona Santiago y Zamora Chinchipe sobresalen.
De 12 cantones de Morona, 11 acogen a poblaciones reducidas, entre ellas está Pablo Sexto, San Juan Bosco y Logroño. Las tres jurisdicciones tienen menos de 10 mil residentes. En Zamora, cinco de nueve localidades muestran un panorama similar.
En la Costa, apenas El Oro tiene cinco cantones con menos de 10 mil personas. El 50% de los 86 cantones del Litoral tienen menos de 50 mil personas.
¿Qué establece el marco legal sobre cantones pequeños?
La Constitución ecuatoriana, en su artículo 1, establece: “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”.
Con este enfoque de modelo de Estado, en 2010, se promulga el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad) que subraya el principio de autonomía para gobiernos locales, en los arts. 5 y 6, así como en el art. 238 de la Constitución. En ese entonces ya había 163 cantones con menos de 50 mil habitantes.
El 21 de enero de 2014, la Asamblea reformó el art. 22 del COOTAD. Ahí se estableció que para crear cantones se debe tener al menos 50 mil habitantes y mínimo 12 mil residentes en la futura cabecera cantonal. No obstante, en el último inciso del art. se exceptuó a cantones de zonas fronterizas y amazónicos, donde se requiere un mínimo de 10 mil habitantes.
Esta excepción responde al principio de autonomía y al derecho de los pueblos a decidir, según el art. 249 de la Constitución. Este artículo da atención preferencial a los cantones ubicados total o parcialmente en una franja fronteriza de 40 km. Esto con el objetivo de promover una cultura de paz y desarrollo económico en esas regiones.
Sevilla Don Bosco, en proceso de cantonización
Bajo estos principios y por su ubicación, la parroquia Sevilla Don Bosco, en Morona Santiago, votó a favor de su cantonización en consulta popular. La decisión de convertirla en cantón también está respaldada por las leyes de Desarrollo Fronterizo y la Circunscripción Territorial Amazónica. Sin embargo, para que se convierta en cantón, aún se necesita que la Asamblea apruebe el proyecto de ley de cantonización en un segundo debate.
En 5 países latinos también hay fragmentación municipal
Ecuador no es un caso aislado en cuanto a la fragmentación municipal. EL COMERCIO revisó los datos de cinco países de América Latina, que también presentan una notable división administrativa en términos de población.
En Bolivia, con una población de 11,3 millones de habitantes, existen 340 municipios. De estos, en 57 hay menos de cinco mil personas.
Paraguay, con 7,5 millones de habitantes, tiene 263 municipios distribuidos en 17 departamentos. El 90% tiene menos de 50 mil habitantes. Esto lo corroborara la Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal.
Honduras, un país de 9,8 millones, también presenta alta fragmentación. El país se divide en 18 departamentos con 298 municipios. 88% tiene menos de 50 mil habitantes.
En Perú hay 1 874 gobiernos locales. Uno de cada tres tiene menos de dos mil habitantes.
“Con dos mil habitantes no se puede fomentar una economía local o territorial; son solo 400 familias. Las economías se desarrollan con conglomerados de población y actividades mucho mayores”.
Esto lo dijo Raúl Molina, exviceministro de Gobernanza Territorial de Perú.
En Chile, con cerca de 20 millones de habitantes, la población está distribuida en 16 regiones, 56 provincias y 346 comunas. Apenas 27,4% de comunas (95) tienen más de 50 mil personas, sobre todo en la Región Metropolitana de Santiago.
El Salvador redujo de 262 a 44 municipios
A partir de mayo de 2024, en El Salvador, los municipios se redujeron de 262 a 44. Con esto se buscó un ahorro de 250 millones de dólares anuales. El objetivo es aumentar la inversión en el desarrollo local.
El país seguirá dividido en 14 departamentos y los 262 municipios se reconfiguraron en “distritos municipales”. Ahí se mantendrán tradiciones religiosas y culturales existentes.
Tres enfoques
“Cada cantón tiene el derecho de decidir su modelo de desarrollo”
Karín Jaramillo. Directora jurídica de la Asociación de Municipalidades del Ecuador
La abogada Karín Jaramillo defiende la existencia de municipios pequeños basándose en el principio de autodeterminación de los pueblos. Argumenta que cada cantón tiene el derecho de decidir su propio modelo de desarrollo económico, social y cultural sin interferencias del gobierno central.
Aunque reconoce que los pequeños cantones enfrentan dificultades significativas, como retrasos en el pago de asignaciones y una restricción constitucional que les impide recibir más recursos. También lidian con nóminas infladas, por lo que destinan más presupuesto a gasto corriente.
Además enfrentan la necesidad de asignar recursos a áreas fuera de su competencia, como la seguridad. Si bien tienen la opción de mancomunarse para mejorar los servicios reconoce que corren el riesgo de quedar mal con los pagos, por falta de recursos.
“La estructura territorial del país fomenta una representación política centrada en caciques locales“
Fernando Carrión. Arquitecto y urbanista
Fernando Carrión atribuye el aumento de cantones pequeños en Ecuador-desde el regreso a la democracia en 1979- al clientelismo político.
Califica de ilegales los municipios que no cumplen con requisitos mínimos demográficos y considera que esto afecta negativamente al sistema de representación política, que sigue siendo fragmentado y problemático.
Carrión critica la estructura territorial del país, con 24 provincias, 221 cantones y 1 140 parroquias, señalando que fomenta una representación centrada en caciques locales y contribuye a una fragmentación política general. Esto se refleja en la elección de presidentes y vicepresidentes de 17 organizaciones políticas y una Asamblea Nacional también fragmentada.
Además, los cantones pequeños enfrentan altos gastos en sueldos y administración, con recursos limitados para inversión.
Carrión propone racionalizar el número de cantones mediante la fusión para hacerlos más eficientes, como en la reforma de El Salvador. Esto permitiría una mejor administración y mayor inversión en áreas esenciales como agua potable y alcantarillado, evitando la dispersión de recursos en gasto corriente. La consolidación de municipios favorecería una representación política más efectiva y el desarrollo económico local.
“En la práctica estos municipios dependen del gobierno central. Esto fomenta el clientelismo político”
Marco Salamea. Sociólogo de la U. del Azuay
Marco Salamea sostiene que los gobiernos autónomos descentralizados en Ecuador carecen de verdadera autonomía y descentralización. A pesar del término “autónomo”, en la práctica estos gobiernos dependen del Gobierno central, especialmente en lo económico. Esta dependencia fomenta el clientelismo político, donde las transferencias de recursos están condicionadas a favores políticos, fortaleciendo la dependencia de los municipios del poder central.
Salamea critica la proliferación de cantones pequeños, resultado de decisiones políticas en las décadas de 1980, 1990 y principios de 2000, que favorecieron intereses electorales. Muchas parroquias se convirtieron en cantones sin tener la población o infraestructura adecuada, aumentando la burocracia y los costos administrativos. Esta proliferación reduce los recursos para invertir en servicios básicos y afecta su capacidad para atender las necesidades locales.
Además, la migración interna y externa dejó a estos cantones con poblaciones cada vez menores y no cumplen con el requisito mínimo de 50 mil habitantes. A esto Salamea considera una aberración política. Aunque la legislación actual endureció los requisitos para la cantonización, no se puede revertir la conversión de las parroquias ya realizadas.
Salamea sugiere que los cantones pequeños colaboren en mancomunidad, compartiendo servicios como la recolección de basura y bomberos, para optimizar recursos y mejorar la gestión pública.