Fabián Corral

Tratados y Constitución

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3 de May de 2012 00:01

Las relaciones entre la Constitución - expresión máxima de la soberanía de los Estados- y los tratados y convenios internacionales, instrumentos fundamentales que expresan y canalizan las relaciones entre entes independientes, que actúan en el concierto mundial, nunca han sido sencillas ni han estado despojadas de conflictos. Al contrario, las fricciones conceptuales y prácticas han sido frecuentes y plantean visiones distintas, con acento ya sea en doctrinas nacionalistas o ya en apreciaciones de apertura y globalización.

1.- Soberanía e independencia.- La soberanía es un atributo esencial del Estado, entidad que, en su territorio, y sin obedecer a poderes distintos de los suyos, tiene la capacidad de auto-obligarse, auto-determinarse, crear y aplicar un ordenamiento legal propio, vinculante y exigible por él mismo y por los demás.

La soberanía alude a una cualidad sustantiva del poder, a facultades que no admiten otras poderes concurrentes ni superiores dentro del territorio. Supone: (i) en el orden interno, capacidad de organización y autodeterminación política, jurídica y administrativa, e inexistencia de subordinación a otros poderes; y, (ii) en el orden externo, una condición que se traduce en la personalidad plena del Estado para actuar autónomamente, y en pie de igualdad, frente a los demás estados, y para obligarse libremente con ellos.

La soberanía, en el orden interno, se llama ‘supremacía’: la capacidad de mando no condicionada por otro factor de poder real dentro del territorio. Implica, por tanto, superioridad. En el orden internacional se conoce como ‘independencia’, y supone, al contrario, igualdad frente a los demás entes de su propia naturaleza. Tanto la superioridad como la independencia están vinculadas con los fines de la organización política.

En ejercicio de la 'supremacía interna', el poder se auto-impone límites a través de las leyes y se fija metas acordes con el interés de sus habitantes. En ejercicio de la 'independencia', que obra en lo internacional, el Estado se somete a reglas pactadas en los tratados y convenios internacionales, que se incorporan a la legislación local y prevalecen sobre ella.

2.- Dos normas contradictorias.- Cuando el Estado, en ejercicio de su independencia, suscribe o ratifica un tratado, se autolimita, se somete al ordenamiento internacional. Lo lógico es que ese Estado, por el principio de buena fe o pacta sunt servanda, cumpla lo pactado y no condicione sus compromisos internacionales a determinaciones políticas o jurídicas internas. Aceptar lo contrario implicaría sujetar las reglas de relación universal al capricho de cada gobernante, lo que haría imposible la convivencia pacífica y segura entre sociedades soberanas. Volveríamos, en tal supuesto, a una especie de “estado de naturaleza” en que impere la fuerza y la guerra de todos contra todos.

En este tema, con la expedición de la Constitución ecuatoriana del 2008, se planteó una contradicción fundamental entre las visiones internacionalistas, que someten al Estado a los tratados y el renaciente nacionalismo, que propone lo contrario.

2.1.- La Convención de Viena sobre los Tratados Internacionales.- En Ecuador, en ejercicio de sus potestades soberanas, en julio del 2003, se adhirió, sin reserva, a la Convención de Viena, instrumento internacional que contiene las reglas fundamentales para celebrar tratados, denunciarlos, establecer reservas, etc. Es la matriz jurídica esencial en este tema. La Convención tiene dos disposiciones relevantes; (i) el Art. 26 contiene el principio pacta sunt servanda: “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”. Este es el fundamento moral y jurídico de las relaciones internacionales, sin él nada es posible, sino el conflicto. Es evidente que la ejecución y vigencia efectiva de los tratados no puede quedar librada a la discrecionalidad o a la arbitrariedad de cada Estado; (ii) el Art. 27, el sometimiento del Derecho Interno al Derecho Internacional: “1.- Un Estado, parte de un tratado, no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado”. Desde el punto de vista jerárquico, toda norma que integre el ordenamiento jurídico interno de cada país, desde la Constitución hasta las leyes, ordenanzas y reglamentos, están sometidos al Derecho Internacional, que prevalece sobre ellas. Y esto es lógico, porque de admitirse la tesis contraria los instrumentos internacionales podrían ser “modificados” por disposiciones de las leyes locales, según el interés unilateral de cada Estado, o de cada gobierno, lo que transformaría a esos instrumentos en papel mojado y a las relaciones internacional en un caos.

2.2.- La Constitución del 2008.- Apartándose de la tesis de la prevalencia del Derecho Internacional, y en clara contradicción con las normas de la Convención de Viena que vinculan al Ecuador, la Constitución vigente, en el Art. 417 señala que “Los tratados internacionales ratificados por el Ecuador se sujetarán a lo establecido en la Constitución…” Esto significa que una disposición constante en un tratado podría convertirse en “inconstitucional” y, por tanto, quedaría sin efecto por decisión unilateral del Estado, a través de la Corte Constitucional, por ejemplo, creando así un evidente conflicto entre las disposiciones de la Convención de Viena y los fundamentos del Derecho Internacional Público, y contrariando incluso el principio del pacta sunt servanda, porque es obvio que, como ha ocurrido, por vía de la expedición de nueva constitución o por reforma, los compromisos internacionales quedarían sin sustento. Estaríamos frente al curioso caso de supresión de cláusulas de tratados por decisión interna y unilateral, en la cual es incuestionable la influencia de las volubles decisiones políticas locales. De aplicarse con rigor la norma constitucional, los tratados y convenios penderían del hilo siempre incierto de las interpretaciones internas.

3.- La adecuación de la legislación local a los tratados.- Sin guardar concordancia precisa con la categórica norma del Art. 417, la Constitución, en el Art. 84 dispone que todos los órganos con potestad normativa están obligados a adecuar la legislación local a la Constitución y a los tratados internacionales. Cabe preguntarse, ¿cómo opera tal adecuación si está de por medio la grave contradicción entre la Constitución y el Derecho Internacional? ¿Qué se adecúa a qué? ¿Qué le obliga al legislador, la Constitución o el Tratado?