Fabián Corral

Las reglas del juego

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Las sociedades son conjuntos humanos radicados en un territorio, agrupados en torno a estructuras de pautas de comportamiento y de reglas preestablecidas, gobernadas por autoridades que gozan de aceptación social más o menos general, y cuyos valores morales, objetivos y sistemas de relación con el poder se canalizan a través de las instituciones. El grado de civilización de una sociedad se mide por el nivel de eficacia de las reglas, por su legitimidad social y por la seguridad que prestan. El grado de barbarie se establece por la arbitrariedad, la incertidumbre y la impunidad.

Entre las principales tareas de la sociedad está la hacer de la legalidad una cultura.

I.- La legitimidad de las reglas.En la tarea de darse reglas que gobiernen la conducta de autoridades y ciudadanos, el principal problema está en encontrar el punto de equilibrio entre (i) la legitimidad -la autoridad moral, la concordancia ética y la capacidad de las normas de expresar valores éticos prejurídicos-; (ii) la legalidad, esto es, la validez formal de las normas, que se expresa por: a) el hecho de que sean expedidas por el órgano competente, usualmente el Congreso o Asamblea; b) porque el proceso de formación de la reglas sea transparente, público y democrático; y, c) que las reglas efectivamente estén vigentes y no entrampadas en una telaraña legal; y, (iii) la eficacia, esto es, su sintonía con la realidad, su imperio real, que depende de la ley en sí, pero además de la admisión social y de un idóneo sistema de aplicación de las normas.

A veces, las leyes, impecables desde el punto de vista formal, son ilegítimas en cuanto contrarían valores fundamentales de la sociedad o derechos subjetivos irrenunciables, o principios básicos del sistema republicano. Este es uno de los temas más difíciles que enfrentan los estados de derecho, cuyo fundamento no se agota en la simple legalidad, sino que apunta, como sustento irrenunciable, a la legitimidad de las reglas.

II.- Quien hace las reglas.Las constituciones asignan la tarea de hacer las reglas al congreso o asamblea, bajo la idea de que allí está representada la sociedad, condición que a veces no se cumple. Pero, la inoperancia de los congresos, su lentitud, politización y deficiente técnica legislativa, así como el fortalecimiento del presidencialismo, han determinado que buena parte de las reglas provenga: (i) del Ejecutivo, bajo la forma de “reglamentos” o de “actos administrativos normativos”; y (ii) de una serie de entidades burocráticas (comités, superintendencias, agencias, etc.) que generan multitud de resoluciones con el mismo efecto práctico de las leyes. Ni los reglamentos ni los actos burocráticos están sometidos, como las leyes, a veto en el proceso de formación. Su anulación es posterior y muy relativa, mediante juicio de impugnación o de inconstitucionalidad, pero mientras eso no ocurre, rigen y producen efectos. En tal medida, las reglas provenientes del presidente y de la burocracia son de más fácil expedición que las propias leyes, lo que contradice a los principios básicos del constitucionalismo. Hay quienes piensan que podríamos hablar de un “estado de dominación burocrática”.

En todo el mundo, el agotamiento de los congresos como entes legítimos y eficaces en el proceso de formación de las reglas es uno de los temas más críticos del Estado de Derecho y de la democracia moderna. Otro problema de fondo es el desbordamiento de la leyes por los reglamentos y los actos administrativos con efecto general y por las políticas públicas propias de la planificación.

III.- El prestigio y la respetabilidad.Pero el tema de las reglas no es solamente político o legal. Su vigencia real, llamada también “vigencia social”, tiene vinculación con los valores sociales, con la cultura, con la índole de los ciudadanos, y con sus convicciones respecto del cumplimiento de la ley, que no se reduce a asunto de persecución judicial y policial, puesto que alude al compromiso ético de honrar la ley y no hacer de ella rey de burlas. La cultura de la trampa es el enemigo más peligroso del Estado de Derecho, más aún si esa cultura anida en la sociedad, en la mente de la gente y en grupos de poder.

IV.- La impunidad, la manipulación y el desorden. Lo contrario del prestigio y de la respetabilidad de la ley, de las instituciones, de los jueces y, en general, del concepto y del principio de autoridad, es la impunidad, la manipulación y el desorden. Es la mediatización de la ley, su degradación y la “derogatoria social” por efecto de su ineficacia.

El “prestigio” personal e institucional -soporte moral de todo sistema social- es un concepto casi perdido en nuestras sociedades. La eficacia de leyes justas se va volviendo asunto raro en la circunstancia en que vivimos. El enredo del sistema legal en una verdadera “telaraña”, como calificó al fenómeno un estudioso del tema, han colocado a ley en entredicho y han generado una nebulosa de confusión e incertidumbre. La sistemática transferencia de potestades legislativas al Ejecutivo y a la burocracia es un fenómeno creciente, por la vía de reglamentos o de delegaciones legislativas que constan en las mismas normas. La desconfianza judicial es otro hecho evidente. El asunto tiene que ver con la estructura estatal, pero proviene también del fondo de la sociedad, de su “cultura”, de la credibilidad y eficiencia de las instituciones, de la seguridad que inspiran, de la utilidad concreta que prestan.

Así pues, el tema de las reglas del juego supera largamente a lo jurídico, y atañe a todos. La legitimidad y eficacia de las normas son condiciones fundamentales para la convivencia civilizada.