Fabián Corral

Estado presidencial

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15 de December de 2011 00:02

¿Se trata de un Estado de Derecho? ¿Es una República o un sui géneris Estado Presidencial? La Constitución de 2008, a la par que inauguró una estructura jurídica distinta y algunas “novedades” que ya han causado contradicciones con su propia filosofía, puso en cuestión lo más esencial de cualquier estructura jurídica: los límites del poder y el principio integral de legalidad en la acción pública.

1.- El histórico hiperpresidencialismo. La Constitución de 2008 acentuó hasta extremos desconocidos, la tendencia histórica a hacer que el Estado gire en torno a la figura y potestades del Presidente de la República. Desde la Constitución de 1830, pasando por las garcianas, alfaristas, la velasquista, y las generadas por las dictaduras y por las asambleas constituyentes, que han sido sus hijas, el Ecuador apostó siempre a articular el poder en los hombres fuertes, en los caudillos dominantes. Más aún, las constituciones reflejan en cada ocasión, salvo excepciones, la personalidad del líder. Son un vestuario de la coyuntura y del hombre, la fotografía del instante. No son manifestación de proyectos duraderos. Esa es una de las razones que explican la inestabilidad institucional, porque la caducidad del hombre fuerte y de su grupo, la crisis de liderazgo personal, ha concluido, sin excepción, en la necesidad de convocar a la inefable Asamblea Constituyente, que se inspirará, en cada ocasión, en los que los personajes en ascenso determinen. A esa lógica no escapa la actual Constitución.

2.- Manifestaciones concretas. El predominio presidencial en las reglas de la Constitución de 2008 es evidente. La Asamblea Constituyente de Montecristi privilegió al Poder Ejecutivo y puso en condiciones de dependencia a la Legislatura, al Consejo de Participación Ciudadana, a las funciones de asesoría y control, y ahora al Consejo Nacional de la Judicatura. Varios ejemplos:

2.1.- La “muerte cruzada”, un elemento esencial del poder presidencial. El art. 148 de la Constitución, en la parte pertinente, dice: “La Presidenta o Presidente de la República podrá disolver la Asamblea Nacional cuando, a su juicio, ésta se hubiere arrogado funciones que no le competen constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional; o si en forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, o por grave crisis política y conmoción interna”. Es decir, (i) la facultad es discrecional, no sujeta a reglas jurídicas; en consecuencia, la apreciación que sustente la medida depende exclusivamente del Presidente, de consideraciones políticas, y no del examen de reglas o presupuestos normativos, es, una excepción muy importante el Estado de Derecho y al principio de legalidad en el Derecho Público. (ii) Que el ejercicio de las potestades presidenciales de disolución de la Legislatura son de dos clases: a) la que requiere opinión previa de la Corte Constitucional: cuando el fundamento de la acción y la imputación a la Asamblea es la “arrogación de funciones”; y, b) las que no necesitan dictamen de la Corte: la exclusiva apreciación discrecional del Presidente de que la Asamblea obstruye reiterada e injustificadamente la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo; y, grave crisis política o conmoción interna.

La aplicación de la “muerte cruzada” implica que la Asamblea concluye sus funciones ipso facto, pero el Presidente permanece en funciones hasta que concluyan las elecciones que, en tal caso se convocarán, pero, con notable incremento de facultades, esta vez legislativas, ya que, según el mismo artículo 148, hasta la instalación de la nueva Asamblea Nacional, el Presidente puede dictar decretos-leyes de urgencia económica, previo dictamen de la Corte Constitucional.

Es evidente el efecto psicológico de sujeción y obediencia que provoca en los asambleístas la amenaza de esta medida. Nadie quiere ser despedido, ni romper su carrera política, y eso inducirá a obrar en consecuencia, es decir, a no estorbar la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, aunque contradiga sus convicciones o las reglas.

2.2.- La planificación y las políticas. La Constitución indica, en buen romance, que se trata de un Estado presidencialista y planificador. Que las políticas, como opciones reales de poder, prevalecen en lo político, económico y jurídico, que ellas son verdaderas facultades discrecionales que determinan las acciones de la sociedad y que inducen la conducta y vinculan irremediablemente a todos los estamentos del Estado y de la comunidad, pues, aunque se diga que para el sector privado la planificación es indicativa, el sistema invade, de hecho, a todas las acciones empresariales y privadas y coloca fuera de juego a cualquier decisión contraria.

2.3.- La naturaleza discrecional y “supralegal” de las políticas públicas. Uno de los temas políticos más importantes que se advierten en la Constitución es el hecho de que las políticas públicas adquieren una fuerte jerarquía constitucional, se vinculan con el Ejecutivo a través del Consejo Nacional de Planificación y de Senplades, y se transforman en herramientas de poder del Presidente, no sujetas a preceptos de legalidad. Son un poder discrecional extralegal. La idea que sustenta este tema, al parecer, es “escapar” de las reglas del Derecho Público y hacer de las políticas públicas un argumento del poder, una fuente de discrecionalidad. Al respecto, uno de los “teóricos” del Estado de derechos y justicia y de la Constitución de 2008, dice sobre el tema que “En el Estado constitucional, en cambio, los órganos públicos y el ejecutivo, en particular, definen y ejecutan lo que se denominan políticas públicas, que se materializan en planes, programas y proyectos, definen objetivos, actividades, destinatarios, recursos, responsables y cronogramas. En las políticas públicas se manejan márgenes de discrecionalidad que no están determinados expresamente en la ley. La ley ya no establece mandatos concretos sino parámetros de actuación. Dentro de estos parámetros y márgenes de discrecionalidad, el ejecutivo toma decisiones que tienen características propias de una ley. Una política pública, al igual que la ley, es de carácter general y de cumplimiento obligatorio. En otras palabras, el órgano ejecutivo crea normas jurídicas…”.

Así, pues, la idea de Montecristi fue inaugurar un Estado con poderes discrecionales sobre la legalidad del Estado de Derecho.