Fabián Corral

Estado presidencial

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¿Se trata de un Estado de Derecho? ¿Es una República o un sui géneris Estado Presidencial? La Constitución de 2008, a la par que inauguró una estructura jurídica distinta y algunas “novedades” que han causado contradicciones con su propia filosofía, puso en cuestión lo esencial de cualquier estructura jurídica: los límites del poder y el principio integral de legalidad en la acción pública.

1.- El histórico híper presidencialismo.- La Constitución de 2008 acentuó la tendencia histórica a que el Estado gire en torno a la figura y potestades del Presidente. Desde la Constitución de 1830, pasando por las garcianas, alfaristas, la velasquista, y las generadas por las dictaduras y por las asambleas constituyentes, el Ecuador apostó siempre a articular, bajo vestuarios legales, el poder en los caudillos dominantes. Más aún, las constituciones reflejan, salvo excepciones, la personalidad del líder. Son el vestuario de la coyuntura y del hombre fuerte, la fotografía del instante. Esa es una de las razones que explican la inestabilidad institucional, porque la crisis de liderazgo personal, o la ausencia del líder generan, invariablemente, la necesidad de convocar a la inefable Asamblea Constituyente, que se inspirará, a su turno, en lo que los personajes en ascenso determinen. A esa lógica no escapa la actual Constitución.

2.- Manifestaciones concretas.- En la Constitución de 2008 el predominio presidencial es evidente. La Asamblea Constituyente de Montecristi privilegió al Poder Ejecutivo y puso en condiciones dependencia a la Legislatura, al Consejo de Participación Ciudadana, a las funciones de asesoría y control, y ahora al Consejo Nacional de la Judicatura. Así:

2.1.- La “muerte cruzada”, elemento esencial del poder presidencial.- El Art. 148 de la Constitución, en la parte pertinente, dice: “La Presidenta o Presidente de la República podrá disolver la Asamblea Nacional cuando, a su juicio, ésta se hubiere arrogado funciones que no le competen constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional; o si en forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, o por grave crisis política y conmoción interna…” Es decir, (i) la facultad es discrecional, no sujeta a reglas jurídicas, puesto que la medida depende exclusivamente de las consideraciones políticas del Presidente, y no del examen de reglas o presupuestos normativos; (ii) las potestades presidenciales de disolución de la Legislatura son de dos clases: a) la que requiere opinión previa de la Corte Constitucional, cuando el fundamento es la imputación a la Asamblea de la “arrogación de funciones”; y, b) las que no necesitan dictamen de la Corte: - que el Presidente piense que la Asamblea obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo; y, - cuando crea que hay grave crisis política o conmoción interna.

La “muerte cruzada” implica que la Asamblea concluye sus funciones ipso facto, pero el Presidente permanece hasta que concluyan las elecciones que se convocarán, pero en ese lapso, el Presidente tendrá notable incremento de facultades, esta vez legislativas, ya que, hasta la instalación de la nueva Asamblea, el Presidente puede dictar decretos-leyes de urgencia económica, previo dictamen de la Corte Constitucional.

2.2.- Planificación y políticas.-La Constitución indica, en buen romance, que se trata de un Estado Presidencialista y Planificador. Que las políticas, como opciones reales de poder, prevalecen en lo político, económico y jurídico, facultades discrecionales que condicionan las acciones de la sociedad que inducen la conducta y vinculan a todos los estamentos del Estado y de la comunidad, pues, aunque se diga que para el sector privado la planificación es indicativa, el sistema invade todas las acciones empresariales y privadas y deja fuera de juego a lo contrario.

2.3.- La naturaleza discrecional y “supra legal” de las políticas públicas.-Uno de los temas políticos más importantes de la Constitución es que las políticas públicas tienen una fuerte jerarquía constitucional, se vinculan con el Ejecutivo a través del Consejo Nacional de Planificación y de Senplades, y se transforman en herramientas de poder del Presidente, no sujetas a preceptos de legalidad. Son un poder discrecional extralegal. La idea que lo sustenta al parecer, es “escapar” de las reglas del Derecho Público y hacer de las políticas públicas un argumento del poder, una fuente de discrecionalidad. La idea de los “teóricos” del Estado de derechos y justicia y de la Constitución de 2008, era la de que en el Estado Constitucional el Ejecutivo tenga potestades cuasi legislativas, y que en beneficio de los proyectos que nunca se votan, se expidan políticas públicas que puedan manejarse con amplio margen de discrecionalidad, que no estén determinados en la ley. Que la ley ya no sería un estatuto riguroso que atribuya potestades concretas y responsabilidades al Ejecutivo, al contrario, que consistiría en un simple parámetro de actuación que permita que el poder emita disposiciones con características semejantes a las de la ley. Esto se ha cumplido, por ejemplo, con el amplio ejercicio de la potestad regulatoria entregada incluso a los ministros. La idea de Montecristi fue inaugurar un Ejecutivo con poderes discrecionales casi absolutos, que prevalezcan sobre la legalidad del Estado de Derecho.

3.- Las consecuencias del híper presidencialismo.- Están a la vista las consecuencias del modelo acuñado en Montecristi: el deterioro institucional, la penalización de la protesta, la anulación de las facultades de los organismos de control, la crisis de la independencia de poderes, el declive de la legalidad y el auge de la discrecionalidad, como nunca antes.